(Artículo publicado ahora en el número 108 de la revista ‘Tiempo de Paz‘ , el redactado es de 31/05/2013)
Resumen
En el número 105 de ‘Tiempo de Paz’ correspondiente al pasado verano, escribíamos el artículo ‘La regulación del comercio mundial de armas: de momento, no pudo ser’. En ese texto abordábamos el grave problema de la proliferación y el descontrol de las transferencias de armas en el mundo así como sus terribles consecuencias para las personas, las comunidades y la seguridad regional y global. También detallábamos la organización, sensibilización e incidencia impulsada por la sociedad civil internacional hacia la consecución de la regulación del comercio de armas y describíamos el largo trabajo diplomático desplegado en Naciones Unidas durante estos últimos años. Pese a todo, la Conferencia diplomática de julio de 2012 fracasó en el intento de adoptar un Tratado. Ahora, actualizamos ese artículo con buenas noticias: a principios de abril, el Tratado fue adoptado por la Asamblea General y en breve va a empezar la fase de firma y, después, de ratificación. En este artículo analizamos qué supone el Tratado aprobado y los pasos inmediatos a desarrollar.
¿Qué ha pasado desde julio 2012?
El posible fracaso en la Conferencia diplomática de 2012 era, para la sociedad civil y la comunidad internacional, una más que evidente posibilidad.
En primer lugar, por la ambición del proceso: a diferencia de los éxitos anteriores conseguidos en materia de desarme (minas y bombas racimo), el comercio de armas afecta a una buena parte de los países del mundo: algunos como exportadores, el resto como importadores. Hay muchos más países implicados y por tanto las negociaciones son más complejas. Buena prueba de ello fue la dilación en iniciar un proceso de este tipo.
En segundo lugar, por el amplio alcance: el Tratado no se centra en un controlar un arma determinada, sino la voluntad de regular todas las armas convencionales.
Es innegable, además que la industria militar y el lobby de las armas tiene un peso crucial en varios países y determina límites importantes a la adopción de acuerdos de desarme o control de armas.
Y, finalmente, porque el apoyo de Estados Unidos al inicio del proceso diplomático fue a cambio de garantizar que todo acuerdo sobre un TCA sería por consenso. La interpretación exacta de que quería decir consenso no era muy obvia –y ha sido uno de los temas de discusión en las reuniones preparatorias- pero en cualquier añadía presión a un posible acuerdo final.
Sin embargo, la última semana de negociación en julio de 2012 pareció alcanzarse un acuerdo y por ello cundió un gran expectación que finalmente se vio truncada por la decisión de Estados Unidos en inicio, seguido rápidamente por China y Rusia, de no aprobar el texto aludiendo falta de tiempo.
Pasado el verano des de las ONG de la Campaña Control Arms, así como los países promotores del proceso diplomático acordaron presentar en la Asamblea General de las Naciones Unidas una propuesta de una nueva Conferencia final para intentar, partiendo del texto resultante de la conferencia de julio, aprobar el Tratado.
La Conferencia se desarrolló entre el 18 y el 28 de marzo en Naciones Unidas. Ya anteriormente, bajo el mando de la nueva presidencia, hubo varios intercambios y contactos para avanzar en el consenso. Durante las dos semanas de marzo, las negociaciones fueron a un ritmo vertiginoso. Además de las sesiones plenarias, el presidente creó varios grupos de trabajo sobre temas específicos en los que había más discusión para ir avanzando en paralelo y de forma consensuada.
Finalmente, el día 28, cuándo todo parecía muy cerrado –las grandes potencias habían confirmado que no boicotearían el acuerdo- y las expectativas eran muy elevadas, Irán, Corea del Norte y Siria se manifestaron contrarios al acuerdo. Hubo un cierto forcejeo diplomático: muchos Estados entendieron que tres ‘No’ no eran suficientes para inutilizar el inmenso consenso restante. Aún así, varios países cruciales –Rusia y China por ejemplo- insistieron en que no había acuerdo y, por lo tanto, no se podía adoptar.
Ya era, pues, la segunda conferencia diplomática que terminaba en fracaso.
Aún así, la Campaña y los países impulsores, tenían un Plan B previsto que activaron de forma inmediata: llevar el texto resultante de la conferencia a la Asamblea General para su aprobación. En este caso, obviamente, no hacía falta que hubiera consenso, simplemente apoyo mayoritario.
Al cabo de muy pocos días, la sesión del martes 2 de abril de 2013 vio como se aprobaba el TCA por una amplísima mayoría: 156 países.
Los países que votaron no, fueron los mismos que 4 días antes y, entre los que se abstuvieron (23), hubo países de peso: Rusia, China, Pakistán, India, etc. Aquí remite la principal diferencia respecto a una aprobación por Conferencia. Con la votación se visualizaba algunas reticencias que en el formato de Conferencia no hubieran optado por frenar el proceso por el señalamiento y coste internacional que les hubiera podido acarrear. En cambio, abstenerse en una votación que sabes que va a ganarse, es más fácil. El acuerdo por Asamblea General, por lo tanto, y aunque en este caso recogió un apoyo muy amplio, tenía una foto final menos categórica y contundente que la que se hubiera conseguido por la adopción por consenso en conferencia.
Los pasos antes de que entre en vigor
La adopción de un Tratado Internacional hasta que entra en vigor es un proceso con varias etapas. El TCA fue aprobado por la Asamblea General. Pero hace falta abrir el período de firma, por el cuál los Estados explicitan su voluntad de adherirse al tratado. El proceso de firma se abre el 3 de junio (cuándo se entregó este artículo faltaba una semana) y, automáticamente, los Estados firmantes pueden iniciar el proceso de ratificación que, normalmente, consiste en la aprobación en sede parlamentaria del tratado que ha firmado el ejecutivo. En el caso del TCA, al cabo de 90 días de haberse conseguido 50 ratificaciones, el Tratado entrará en vigor.
En principio, el proceso de firma y ratificación no tendría que ser necesariamente muy largo. Pero la experiencia señala que la rapidez de los Estados en este tipo de cuestiones deja mucho que desear. En el ámbito de desarme y control de armas, el precedente más reciente es la convención contra las bombas racimo que precisó de un año y medio para conseguir 30 ratificaciones y, así, poder entrar en vigor.
Aún así, el alto grado de compromiso de buena parte de los países impulsores y favorables al TCA debería permitir que el proceso fuera ejemplarmente rápido.
¿Qué supone el TCA?
Supone, ante todo, un cambio de escenario: hasta ahora, muchos otros productos más inocuos e insignificantes disponían de regulaciones y normativas internacionales a cerca de su comercio. En el caso de las armas, no. Por lo tanto, el Tratado sobre el Comercio de Armas es la primera norma global sobre transferencias de armas que será de obligado cumplimiento para todos los Estados miembro.
El TCA deja claro el derecho de los estados a defenderse, armase, comprar y vender armas. Pero también apunta a que hay que fortalecer los principios de Naciones Unidas por lo que respecta al fomento y preservación de la paz. Así, deja explicitado que el comercio de armas sólo puede permitirse cuándo no entre en colisión con esos principios y objetivos superiores.
El Tratado alcanza a todas las armas convencionales y, en concreto, en el texto se citan las siguientes: carros de combate; vehículos blindados de combate; sistemas de artillería de gran calibre; aeronaves de combate; helicópteros de ataque; buques de guerra; misiles y lanzamisiles y armas pequeñas y armas ligeras.
Es un alcance ambicioso aunque, claro está, no perfecto: al basarse en el Registro de Armas convencionales de Naciones Unidas (que tiene más de 20 años) no está muy claro que los desarrollos armamentísticos actuales (drones) y futuros (robots armados) puedan quedar sujetos a la supervisión del Tratado.
El TCA, y eso es un avance respecto a borradores de julio 2012, también exige a los Estados miembro que hagan un control de municiones y piezas y componentes, todo ello aspectos esenciales que, si hubieran quedado fuera del alcance del TCA lo hubieran convertido, en la práctica, en una mera declaración de intenciones.
El texto explicita cuándo los Estados, de forma explícita, deben prohibir y evitar las transferencias de armas: en los casos que así se señale en resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, cuándo haya disposiciones de aplicación por parte de acuerdos internacionales existentes sobre tráfico ilícito de armas o cuándo las armas puedan ser utilizada en contextos de genocidio.
Lo más crucial, sin embargo, es el deber general de los Estados de evaluar los riesgos y posibles impactos de toda transferencia de armas, y a no autorizarla, cuándo las armas vendidas puedan menoscabar la paz y la seguridad; facilitar la comisión de violaciones del derecho internacional humanitario y de los derechos humanos o ir a parar a grupos terroristas y de la delincuencia organizada.
Al realizar la evaluación, aunque no se consiguió que fuera al mismo nivel que lo citado anteriormente, los Estados también deberán tener en cuenta los historiales acerca de la comisión de actos de violencia de género.
El TCA también estipula criterios para evitar la dispersión (uno de los problemas actuales más graves), explicita que cada Estado debe mantener registros y controles propios y determina las obligaciones para con los mecanismos de control del tratado: asegurar y mantener una secretaría técnica; elaborar y elevar los informes sobre los avances realizados, colaborar con las demandas que se reciban, etc.
Los mecanismos de seguimiento del TCA se completan con la realización de conferencias de revisión y la posibilidad de mejorar se concreta en que los Estados por ¾ podrán adoptar cambios en el texto. Algo no previsto en los anteriores borradores y que constituye un gran éxito: si cualquier cambio debía ser aprobado por unanimidad, la posibilidad de mejorar el TCA era ínfima. Y teniendo en cuenta los 2 fracasos diplomáticos recientes por un número insignificante de países, el miedo a que se aprobara la exigencia de consenso era bien fundado.
¿Servirá de algo?
Algunos sectores del movimiento por la paz y el activismo antimilitarista han criticado el TCA por considerar que, en esencia, no será un instrumento realmente útil. Consideran, en parte con razón, que los Estados no quedan suficientemente obligados. Y, finalmente, apuntan que el TCA, en exigir unos criterios de respeto a los derechos humanos, parece que termina por validar y legitimar aquellas transferencias de armas que sí pasen el filtro planteado por el TCA.
Evidentemente, hay que aclararlo las veces que haga falta: el TCA ni es un instrumento perfecto ni, de entrada, es un tratado para desarmar o desmilitarizar. No es un tratado de prohibición o desarme es, simplemente –y ya es mucho!-, un mecanismo jurídico para frenar la proliferación y el descontrol de las armas.
Pero vale la pena señalar porqué el TCA, desde una perspectiva gradualista de construcción de paz, puede permitir avances muy interesantes:
1. Por primera vez, nos encontramos con un tratado que regula el comercio de armas y que, entre sus objetivos y finalidades, se destaca la de ‘contribuir a la paz y la seguridad’ y ‘reducir el sufrimiento humano’. Admitir que las transferencias de armas generen sufrimiento y que no son un factor generador de paz es una obviedad para la gente del movimiento por la paz. Pero, sin duda, es de calibre revolucionario en un texto jurídico que potencialmente debe ser firmado por todos los países del mundo y constituye un reconocimiento explícito a los impactos terribles del comercio de armas.
2. El TCA crea un nuevo marco y puede generar tendencias positivas: cuándo se aprobó el tratado contra las minas, se dijo que no serviría de nada porque muchos países productores y consumidores no estaban dentro. Con el tiempo, sin embargo, la simple existencia de un tratado con un amplio apoyo de países, con el seguimiento de los medios de comunicación, con las prácticas que se van asumiendo en el entorno diplomático, etc. constituye un factor claro de presión que va más allá de los países firmantes. De hecho, desde 1997 (año de aprobación del tratado contra las minas, no se han constatado nuevas fabricaciones de tipos de minas y son muy contadas las ocasiones en que los países no miembros del Tratado las han utilizado en el sin fin de conflictos armados en los que han estado involucrados.
3. El TCA se encuentra en una tendencia que solo puede ir a más: que el TCA no sea excelente no quiere decir que no vayamos, paso a paso, en la buena dirección. La adopción del TCA se enmarca, por lo que respecta al comercio de armas, en una corriente de mejorar el control y la regulación respecto a lo que era un vacío absoluto: primero llegaron leyes de ámbito estatal, después regional o continental y, ahora, a nivel mundial. Hay que ver pues el Tratado sobre el Comercio de Armas como un peldaño más hacia el fin de la impunidad en las transferencias de armas. En el futuro, el TCA puede mejorar o pueden surgir nuevos instrumentos que hagan más estricto el control de las armas. Pero lo que seguro que no pasará es que se desande lo que se ha andado.
También, teniendo en cuenta los otros éxitos en desarme (tratado minas, tratado bombas racimo) el TCA refuerza la línea de contención del armamentismo.
El papel de la sociedad civil en el nuevo contexto
Sin duda, la sociedad civil ha sido crucial en la adopción de este nuevo marco. Lanzó, hace 15 años, la primera idea. Impulsó el nacimiento de la Campaña ‘Control Arms’ y ha hecho una ingente labor de incidencia social y política para conseguir que llegara, finalmente, a buen puerto.
¿Cuál es, ahora, su labor? De forma inmediata continuar presionando y garantizando un apoyo significativo al TCA. Por ejemplo, y con respecto al proceso de firma, no es lo mismo que el día 3 de junio lo firmen 30 estados que 60 o que 100. Y no es lo mismo que en el acto de firma estén presentes varios Ministros que no.
Malgrat tot 